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马海涛:改革完善转移支付制度的对策建议

发布时间:2022-03-24 来源: 浏览次数:

党的十八届三中全会以来,我国财税体制改革取得重大进展,中央和地方政府间财政事权与支出责任划分取得明显突破,确立了现代转移支付制度的基本 框架,在促进政府间财力均等化、基本公共服务均等化以及推动国家宏观调控政策目标的贯彻落实等方面发挥了重要作用。当前,我国正奔赴全面建设社会主义现代化国家新征程,缩小城乡、区域和居民收入差距,扎实推动共同富裕,亟须转移支付制度发挥更大作用。与此要求相比,现行转移支付制度还存在一些问题和不足,重点表现在:政府间财政关系不顺畅导致转移支付结构不合理;转移支付制度体系设计不完善导致均等化效果不明显;转移支付资金使用缺乏全面的监管和评价机制。因此,进一步改革完善转移支付制度对于优化政府间财政关系,加快建立现代财税制度意义重大。




 

我国建立了现代转移支付制度基本框架



在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于现代财政制度改革目标的指引下,我国转移支付制度正式进入法治化和探索改革阶段,目前已经形成“纵向为主、横向为辅”的格局,建立了现代转移支付制度的基本框架。


2014年修订的预算法首次在法律层面对转移支付作出了完整的制度框架规定。2015年2月,《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》进一步提出完善一般性转移支付制度、规范专项转移支付分配和使用、逐步取消竞争性领域专项转移支付、强化转移支付预算管理等要求。2016年8月,《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(简称《意见》)印发,首次比较系统地提出了财政事权和支出责任划分,相应地对中央与地方一般和专项转移支付的使用范围进行了明确界定。2018年1月出台的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》结合中央与地方财政事权和支出责任划分改革,在一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付,对转移支付体系进行了重大调整。2019年,中央财政进一步优化转移支付分类,将原一般性转移支付、专项转移支付中明确属于中央与地方共同财政事权的项目归并,设立共同财政事权转移支付,用于履行中央承担的共同财政事权的支出责任,暂列入一般性转移支付管理。设立共同财政事权转移支付后,三类转移支付的定位更 加明确,边界更加清晰:一般性转移支付专门用于平衡地区间财力差异,专项转移支付将用于贯彻落实中央重大决策部署和引导地方干事创业,共同财政事权转移支付则用于履行中央承担的共同财政事权的支出责任。


此外,尽管我国转移支付形式以纵向转移支付为主,名义上没有明确的横向转移支付,但地方在实践过程中有一定的尝试,主要分为帮扶、应急和补偿三类。具体而言,帮扶类横向转移支付以对口帮扶、对口合作为主,往往持续时间较长,服务于相关战略和全局发展。如经济发达地区与少数民族地区的对口支援、东北地区与东部地区部分省市的对口合作、东西部扶贫协作等;应急类横向转移支付以重大自然灾害、重大突发卫生事件救助为主,持续时间一般较短,所涉及地区的针对性很强。如2008年汶川特大地震灾后恢复重建一对一或多对一的对口支援;补偿类横向转移支付以生态补偿为主,持续时间一般位于帮扶类和应急类之间,主要用于消除效益外溢,将外部效应内部化,如浙江省和安徽省关于新安江流域上下游的横向生态转移支付。




 

现行转移支付制度存在的主要问题



(一)政府间财政关系尚未完全理顺,导致转移支付结构不合理


政府间权责清晰的财政关系是转移支付制度有效发挥作用的重要前提。当前,尽管中央和地方间财政关系改革取得明显进展,但跟事权与财权相适应、支出责任与财力相匹配的要求相比仍存在一定差距;而省以下事权与支出责任改革则相对滞后。受中央与地方之间事权和支出责任划分不清晰的影响,部分领域地方政府承担的支出责任仍然较重。同时中央政府也无法有效评估地方政府支出需求与收入之间的差额,使得地方均衡性转移支付比重偏低,转移支付结构不尽合理。而省以下事权与支出责任划分往往是延续中央对所在地区的做法,导致基层政府财政负担较重,对上级政府转移支付存在较大依赖性,不仅不利于调动地方政府积极性,而且可能会引起地方政府恶性竞争,从而影响城乡和区域协调发展。


(二)转移支付制度设计不完善,导致均等化效果不明显


一方面,转移支付资金分配方式的科学性有待进一步提高。为了保证资金分配的客观性和公平性,一般性转移支付在中央对地方层面主要采用因素法进行资金分配,在地方上级政府对下级政府层面采用以因素法为主、项目法为辅的分配方式;专项转移支付总体上也遵循以因素法为主、项目法为辅的原则。然而,现行的资金分配方式在实际操作中还存在以下问题:一般性转移支付分配缺失对财政激励因素的应用,导致部分地方政府对转移支付资金的使用效率和公共服务转化率相对低下,基本公共服务均等化效果不明显;无法准确反映地方政府 间提供基本公共服务的成本差异,使得一般性转移支付尤其是均衡性转移支付无法有效消除由基本公共服务成本差异导致的地方财力不均等;省级以下专项转移支付资金采取简单的平均分配方式的情况仍时有发生,既不具有科学依据,也无法体现各区域的实际情况和差异,转移支付资金合理配置更无从谈起。


另一方面,横向转移支付制度体系的设计缺乏统筹性指导。横向转移支付制度作为财政资源的平行转移,一般由富裕地区地方政府扶助落后地区,从而实现财政均等化目标,或是资源使用地区对消耗地区进行利益补偿。但是横向转移支付制度体系往往被定位为纵向转移支付制度体系的补充,目前,类别、程序、标准、配套措施不够完善,各级政府对横向转移支付制度体系建设的重视程度相对不足,在一定程度上制约了横向转移支付作用的充分发挥。


(三)转移支付监督评价体系不健全,导致资金使用效益不佳


一方面,缺乏法定标准监管和约束转移支付制度运行,影响了资金使用效率。预算法仅从框架上对转移支付制度进行宏观指导,对转移支付制度的具体安排更多是依据部门规章,缺乏配套的法律条文保证其执行力,地方政府对一般性转移支付的自由裁量权过大,致使一般性转移支付资金出现使用方向与其功 能定位不符、资金使用效率低下等问题;专项转移支付资金虽然明确了具体的使用项目,但在实际转移支付过程中缺乏全面、有针对性的具体监督,造成专项项目过多而资金分配零散,导致资金使用效率得不到提高。


另一方面,转移支付绩效评价体系不健全,影响了资金使用效益。目前,我国仅中央对地方专项转移支付出台了相应的绩效管理办法,尚未就一般性转移支付绩效评价出台指导性文件。转移支付绩效评价工作机制滞后,评价手段难以适应转移支付资金“点多、链长、面广”的特点,导致转移支付绩效评价工作质量和效率受到严重影响。在实施转移支付绩效评价过程中存在评价范围覆盖面不充分、评价内容不完整、评价指标设置不够合理等问题,同时在评价结果的运用上存在“软约束”等现象。



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改革完善转移支付制度的对策建议



共同富裕的一个基本实现路径是促进基本公共服务均等化。因此,本文建议在进一步理顺政府间财政关系的基础上,以基本公共服务均等化为目标,探索建立纵向为主、横向为辅、纵横联动、符合我国发展实际的、规范的转移支付制度框架,分类完善现行转移支付制度,同时建立健全转移支付监督评价体系,实现转移支付资金效益最大化。


(一)深化政府间财政事权和支出责任划分改革


一是合理缩小央地共同事权的范围并予以规范。按照适宜的事权划分原则对共同事权再次划分,如基于外部性原则和信息处理复杂性原则,将共同事权中外部性和信息处理复杂性均低的部分归于下级政府,上级政府提供适当支出补助;将共同事权中外部性和信息处理复杂性均高的部分归于上级政府,上级政府可以委托下级政府进行执行,同时明确事权的归属主体和执行主体。而对于确实不适合转成独立事权的共同事权,应该在专门的法律或规范性文件中明确各级政府的支出责任。


二是适当上移省级以下政府间财政支出责任。将更适合由上级政府提供公共服务事项的支出责任上移,在减轻基层政府负担的同时提高转移支付资金的使用效率。


三是注重行政管理体制和财政事权划分执行体制的协同完善,并持续推进事权与财权、支出责任与财力的协调和匹配。


(二)围绕基本公共服务均等化的主要目标,优化转移支付制度设计


一是以基本公共服务均等化为目标完善中央转移支付结构安排。预算资金安排应按照一般性转移支付和共同财政事权转移支付为主,专项转移支付为辅,特殊性转移支付为补充的结构进行。对于基本公共服务,共同财政事权转移支付资金可以直接进行转化,一般性转移支付通过促进财力均等化进行间接转化。因此,为达成基本公共服务均等化目标,应优先保障共同财政事权转移支付资金,一般性转移支付资金在提高向基本公共服务转化比例的基础上可以再适当增加,专项转移支付资金规模应被严格控制,而特殊转移支付因其不定时、不定项特征,其资金应适时、适量进行补充。


二是注重科学化、合理化分配资金。加强财政激励因素在转移支付资金分配中的应用。将基本公共服务相关指标全面纳入绩效评价体系中,并把本年度基本公共服务均等化的完成程度与下一年度一般性转移支付资金的规模相挂钩,进而约束和引导地方政府将转移支付资金倾斜至基本公共服务领域,提升资金使用效率和公共服务转化率。各层级政府尤其是省级以下层面,进行一般性转移支付和专项转移支付资金分配时可选用因素法进行分配,并在实际执行中严格落实相关转移支付管理文件中所规定的分配方法。


三是完善横向转移支付的制度安排、分配标准和配套措施。首先,将实践中横向转移支付的运行设计上升为制度安排。对横向转移支付帮扶类、应急类和补偿类三种类别,依据各类别的特征,在相关制度中分别确定运作方式。横向转移支付本质上是地区间的利益再分配问题,因此,在制定其具体运作程序时应考虑地方自主合作意愿,中央政府适当减少对细节的干涉,更多的是进行宏观调控和协调监督。其次,横向转移支付资金标准应由中央政府进行科学化、规范化、公式化的测算结果后,与转移支付各政府主体现实协商、共同决定,中央政府基于测算结果下发指导性文件,各地方政府结合实际财政需求和真实财政能力确定最终的资金规模。再次,推进配套措施的同步构建。构建充分的激励机制,实现横向转移支付各主体共赢,如为帮扶类转移支付资金支出方提供一定的优惠政策、资金接收方给予支出方适当的正向回馈等措施。探究建立横向转移支付管理机构,专门负责引导转移支付主体之间的协商和交流、转移支付资金的管理和划拨、资金使用的监督和评价。机构的统筹管理有利于避免利益纠葛、无序使用资金。完善由社会公众、专门机构、行政机关等监督主体组成的监督机制,鼓励社会公众充分行使监督权和检举权。


(三)建立健全转移支付制度监督评价体系,确保转移支付资金使用效益


一是完善转移支付法律法规体系。加快推进转移支付专项立法和配套法律建设。建议尽快出台规范转移支付制度的相关法律。从内容上讲,法律条文应包含转移支付的基本原则、 目标、 种类、用途、使用、分配、监督机制、各主体权利义务和法律责任等全流程、全方位内容,从根本上消除转移支付执行、监督程序中的随意性和模糊性,提升转移支付的规范性和公平公正性,做到转移支付行为有法可依。同时,实现政府间事权与支出责任划分、税收划分、财政体制等与转移支付息息相关的制度法治化。


二是健全转移支付监管体系。首先,构建全覆盖的监督体系。依据“监管随着资金走”原则,推动监管关口前移,加强事前审核和事中管理,促进对资金链条全覆盖监管。其次,构建多主体联动的监管体系。切实落实财政部门对转移支付资金监管的主体责任,同时充分发挥审计、人大和第三方主体的监督作用。再次,优化转移支付监管方式。推进现代电子技术与转移支付监管渠道相结合,将转移支付资金的使用效率和支出轨迹作为监管重点。最后,加强监督问责机制,强化结果应用。充分发挥问责机制,对于事后查出的问题,应明确各方责任主体的法律责任并对外公布处罚情形,对于相关处罚的执行程度应作为下一年转移支付资金安排的重要参考依据。


三是完善转移支付绩效评价体系。首先,加强转移支付绩效评价目标管理。目标的设定应按“谁申请资金谁设定目标”的原则由各部门及其所属单位设定,要能清晰反映预算资金的预期产出和效果,并以相应的绩效指标予以细化量化描述。强化绩效目标的审核,包括完整性、相关性、适当性、可行性审核。同时, 按“ 谁批复预算谁批复目标”原则,由财政部门和各部门在批复年初部门预算或调整预算时,一并批复绩效目标。其次,做好绩效运行监管,强化资金监管和绩效评价的联动效应。再次,在实施评价阶段,一方面,加强对基层 执行单位的绩效评价,将资金使用单位作为重点评价对象;另一方面,通过多主体联动实现自评与重点评价相结合,提高转移支付资金绩效评价科学性。最后,加强对转移支付资金绩效评价应用。硬化预算绩效责任约束,对绩效监管、绩效评价结果弄虚作假,或预算执行与绩效目标严重背离的部门、单位及相关责任人,提请有关部门进行追责问责。逐步提高绩效评价结果的透明度,将绩效评价结果,尤其是一些社会关注度高、影响力大的民生项目和重点支出资金的绩效情况,依法及时向社会公开,接受社会监督。建立转移支付预算绩 效问责制度,强化部门预算编制和执行的主体责任,形成“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的制度体系。(作者马海涛系中央财经大学副校长)


来源:《审计观察》杂志2022年第1期

原文链接:https://mp.weixin.qq.com/s/9kBATU65BwqqfqbyA4xHow